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菅・バイデン外交に三つのハードル

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POINT
■菅首相の本格的な外交デビューは、コロナ禍で遅れてしまった。今年が事実上のスタートとなる。

■菅氏は、バイデン米大統領と首脳間の個人的信頼関係の醸成に努めなければならない。政治家としての人格力も試される。

■強い政権基盤こそが外交力の裏付けになる。自民党各派の微妙なバランスの上に乗る無派閥の首相が、求心力を保って衆参の補選と党総裁選、衆院選を乗り越えられるかどうかがカギを握る。

■外交には理念も求められる。自由と民主主義という価値を守るメッセージを発し続ける姿勢が必要だ。

 日米両国は2021年、新たな外交の時代に入った。これまで菅首相は、主に内政の手腕が注目されてきたが、今年は外交の力量も試される。オバマ、トランプ両大統領との良好な個人関係をベースに、日米の蜜月を演出した安倍前首相からバトンタッチを受けた菅氏は、バイデン米新大統領と信頼関係を築けるだろうか。米新政権は、上下両院で多数派の民主党に支えられ、外交・国防、財政で思い切った方向性を打ち出してくる可能性もある。そうした中、意外にも日米関係のカギとなりそうなのが、菅氏の国内政局対応だ。

調査研究本部主任研究員 舟槻格致 

注目される日米首脳会談

 菅氏が首相に就任した昨年の9月から数か月間は、例年なら「外交の秋」の時季に当たる。国連総会に始まり、アジア太平洋経済協力会議(APEC)首脳会議、東南アジア諸国連合(ASEAN)関連首脳会議、東アジア首脳会議(EAS)など、重要な国際会議が目白押しで、マルチ(多国間)の会合はもとより、多忙な首脳たちがそろうチャンスをとらえ、バイ(2国間)の重要会談も、活発に行われる。一昨年秋には、安倍首相はトランプ米大統領や韓国の文在寅(ムンジェイン)大統領、中国の李克強(リークォーチャン)首相らと個別に会った。

アジア太平洋経済協力会議(APEC)のテレビ会議に参加する菅首相。首相官邸で(2020年11月20日撮影。内閣広報室提供)
アジア太平洋経済協力会議(APEC)のテレビ会議に参加する菅首相。首相官邸で(2020年11月20日撮影。内閣広報室提供)

 菅氏の外交デビューの格好の機会となるはずだった多国間会議は今回、新型コロナウイルスの影響でオンラインに切り替わり、バイ会談も見送られた。その結果、大きな失敗も目立たなかった反面、世界の首脳たちに菅氏個人を印象づけることも叶わなかった。首脳外交全盛の時代にあって、貴重なチャンスを失したのは残念だった。

 茂木外相は「機微にわたる外交上のやり取りは、電話やオンラインで済ますことはできず、対面での膝詰めでのやりとりが必要になる」と語る。豪州のモリソン首相が11月に来日して菅首相と対面(in person)の首脳会談に臨んだのも、対中関係を見据え、日豪の信頼関係がオンラインだけでは築けないと判断したからだ。逆に中国の王毅(ワンイー)国務委員兼外相が訪日して菅氏や茂木氏と面会したのも、厳しさを増す対中包囲網の締め付けに「くさび」を打ち込む狙いがあったとみられる。

 菅外交で最も注目されるのは、米バイデン新大統領との関係であり、近く実現を目指す本格的な日米首脳会談の成功は必須だ。どうしても対面の会談が困難な場合も、オンラインでどこまで緊密な関係を築けるか、工夫が問われよう。尖閣諸島などを巡る有事の際、バイデン氏に電話で協力を求められるのは、菅氏だけだ。バイデン氏が日本を守る価値のある国と思えず、周辺国がそれを感じ取れば、東アジアにおける抑止力は急低下する。

ジョー・バイデン米副大統領との会談に臨む安倍氏。米ニューヨークで(2015年9月29日代表撮影)
ジョー・バイデン米副大統領との会談に臨む安倍氏。米ニューヨークで(2015年9月29日代表撮影)

 今後の日米関係については、楽観視する声が目立つ。予測不能と言われたトランプ政権では、閣僚や高官の人事に際し、同じ共和党のブッシュ政権期からの継続性に配慮しない「サプライズ」が多かった。バイデン政権の中枢は、国務長官に指名されたアントニー・ブリンケン氏をはじめ、オバマ政権を支えたメンバーが多数を占める。菅外交も今のところ、経済産業省ラインを活用した安倍政権と異なり、外務省を中心に進められている。外務・国務両省の事務方の意思疎通が円滑に進むとの計算が、菅外交の先行きへの明るい見方につながっている。

ハードル1 外交の「初心者」

 だが、こうした「安心感」に落とし穴はないか。三つ注意点を例示したい。

 一つは、菅氏本人に、ほとんど外交経験がないことだ。菅氏を責めるのは酷だが、危機管理を担当し、原則東京を離れられない官房長官を8年近く務めたブランクは大きい。長官在任中の主要な外交活動は、2019年5月の訪米ぐらいだ。しかも、官房長官以前の閣僚ポストは総務相だけで、閣僚以外の経歴も国土交通政務官、総務副大臣、衆院議院運営委員会筆頭理事、自民党選挙対策副委員長など国内向きのものばかりだ。国会や党の外交関係ポスト、外相秘書官も経験していない。

 安倍氏も、閣僚経験こそ官房長官しかなかったが、その前に官房副長官として日米、日朝などの外交に深く関与した。政治家となる前にも父・安倍晋太郎外相の秘書官を務め、イラン・イラク戦争中の1983年8月に同外相がイランで当時大統領だったハメネイ師に停戦要請した際に同行するなど、国際政治の修羅場を経験していた。福田康夫元首相も、父・福田赳夫首相の秘書官として外交に携わり、外務政務次官、自民党外交部会長を務めた外交通だった。首相就任前の外交経験がゼロに近い菅氏は、少数派といえる。初の首脳会談などに臨む際は、若い時分に相手国を訪れて要人と面会した写真や逸話などが、親密度を高める「小道具」に使われることが多い。菅氏の場合、なかなか難しいかもしれない。

 外交問題にあまり携わらずに首相となった自民党の政治家としては、小泉元首相が挙げられる。閣僚経験は厚相、郵政相のみで、関心事も道路公団改革や郵政民営化といった内政が中心だった。だがブッシュ米大統領と、お互いを居酒屋に呼んだり別荘に招いたりして個人的親交を深め、日米関係は戦後最良と言われた。緊密な日米関係を背景に、対北朝鮮で「対話と圧力」の外交を展開し、一部拉致被害者を取り戻す大きな成果を上げた。

 小泉氏が2001年、首相就任後約半年で直面したのが米同時テロだった。ただちに米国支持を打ち出し、自衛隊による後方支援のためのテロ対策特別措置法を成立させ、実際に支援を行った。小泉氏の実行力が、約5年続いた小泉長期政権へのブッシュ氏の強い信頼の源泉となった。

 外交初心者の菅氏も、「スタートダッシュ」で成功すれば、信頼は築けるかもしれない。1月の米議会乱入事件では、マクロン仏大統領が英語で声明を語ったほか、民主主義各国首脳がトランプ氏を非難してバイデン氏を支持する映像が、世界のテレビで流れた。一言も発しないのは菅氏ぐらいだった。事件直後に記者会見の機会があったにもかかわらず、新大統領就任直前の「絶好球」を見逃したのは、大いに問題があろう。

ハードル2 不安残る政権基盤

 バイデン氏が民主党政権の大統領であることにも、注意したい。

 歴代首相で、共和党の大統領と友好関係を築けたケースは数多い。古くは吉田茂、岸信介氏とアイゼンハワー氏、中曽根康弘氏とレーガン氏、そして小泉氏とブッシュ氏、安倍氏とトランプ氏などだ。安倍氏は、民主党のオバマ大統領とも親密だったが、内心では、人権や理念にこだわる民主党への警戒感と苦手意識が消えなかったとも聞く。

 菅外交は、国家安全保障局(NSS)と外務省を中心に、周到に準備して進めるのは当然だが、事務方のお膳立てだけでは不十分だ。真に重要な外交案件の交渉は、時に事務方を外して通訳のみを介する「テタテ」(差し向かい)形式で行われる。首相の政治家としての人格力が問われるのである。菅氏は、周囲によると、外交政策立案に当たり事務方のブリーフィングに加え、個人の人脈も駆使して情報収集し、官僚の言いなりにならないよう注意しているという。内政のスタイルを外交面にも応用していることになるが、こうした地道な努力を通じて、政治家でなければ発することのできない言葉で、海外の首脳と渡り合うことが求められよう。

 バイデン政権が特に力を入れているのが、温室効果ガスなど地球規模の課題だ。気候問題担当大統領特使にはジョン・ケリー元国務長官が起用された。今年11月には、英国で国連気候変動枠組み条約第26回締約国会議(COP26)が開かれる。菅氏はすでに、2050年までに温室効果ガス排出量を実質ゼロとする目標を発表し、法制化する方針だ。まず「先手」を打った形だが、今後は実行力も問われる。言行不一致は最悪だ。経済界に着実に根回しし、万全の準備で臨まなければなるまい。

 日本の首相で、民主党の大統領と比較的良好な外交を展開した例として、佐藤栄作、橋本竜太郎両氏が挙げられる。政策研究大学院大の田中明彦学長によれば、佐藤氏は共和党のニクソン政権時に沖縄返還を達成したが、道筋を決めたのはニクソン氏に先立つ民主党・ジョンソン政権時だった。ニクソン政権ではむしろ、日米繊維交渉で厳しい要求を突きつけられ防戦を強いられた。橋本氏も民主党・クリントン大統領との間で日米安保再定義を成し遂げている。田中氏は「米側が日本を重視するのは、共和党か民主党かにかかわらず、日本が長期安定政権の時だろう。短期政権で終わってしまうと思われれば、どうしても軽く見られる」と分析する。

 社会科学の用語に則して言えば、外交は、内政・政局の独立変数としては存在しえないということだ。ある外務省OBは「脆弱(ぜいじゃく)な権力基盤で『華麗な外交』を目指せば、高転びに転ぶ。菅氏は自民党内で無派閥だ。まず、緊張関係にある各派閥の上に乗る首相として、権力基盤を固めるのに注力すべきだ」と警告する。自民党最大派閥の細田派に支えられた安倍内閣と比べると、菅内閣は、各派閥の利害と打算のバランスの上に立つ点で、相対的に不安定さが否めない。最大の後ろ盾の一人である安倍氏の影響力には陰りも見える。政権運営でミスが続き内閣支持率が低迷すれば、党内から公然と不満の声が上がり、抑えが利かなくなる恐れもある。菅氏は、新型コロナウイルスをはじめ内政課題を慎重かつ着実に処理し、4月の衆参補欠選挙、年内に行われる衆院解散・総選挙と党総裁選を乗り切れるだろうか。内政課題で、自らに代わって「汗をかく」(調整する)参謀役の登場も待たれる。

中曽根元首相は、外交力を政治基盤強化にも使える希有な政治家だった。レーガン米大統領との日米首脳会談に臨む中曽根氏。首相官邸で(1986年5月3日撮影)
中曽根元首相は、外交力を政治基盤強化にも使える希有な政治家だった。レーガン米大統領との日米首脳会談に臨む中曽根氏。首相官邸で(1986年5月3日撮影)

 外交を梃子(てこ)に脆弱な政権基盤を強化した希有(けう)な例として、中曽根元首相が挙げられる。中曽根氏は、1983年のウィリアムズバーグ・サミットでレーガン米大統領とサッチャー英首相の間の写真中央に収まるなど国際的な存在感を発揮し、それまで不支持が多かった内閣支持率を逆転させた(注1)。ただ、菅氏にこうしたパフォーマンスの才覚を期待するのは難しいのではないか。

ハードル3 理念を語れるか

 国際社会に向けて発する「理念」も問われる。価値観外交を展開した麻生元首相や安倍氏のような明確な対外的主張は、まだ菅氏から聞かれない。

 焦点の一つは「自由で開かれたインド太平洋」(Free and Open Indo-Pacific=FOIP)の概念の扱いだ。菅氏が11月12日、大統領就任前のバイデン氏と初の電話会談をした際は「繁栄した安全な(prosperous and secure)インド太平洋」の表現が使われ(注2)、安倍前首相がトランプ前大統領との間で用いてきたFOIPを軌道修正したとの見方も広がった。「自由で開かれた」と比べ「繁栄した安全な」は、法の支配や民主主義、人権を守り抜く決意が後退したようにも取れる。トランプ政権の用語をバイデン政権が敬遠する可能性はありうるだろうが、安倍政権の継承を掲げる菅氏が、歩調を合わせる必要はない。米政権に日本がいつも同調するのは「対米追随」でしかなく、日本外交に対する世界の尊敬につながるまい。時に、重要なテーマでは頑として譲らない姿勢も必要だろう。本稿執筆時点では菅氏の姿勢が必ずしも明確でないだけに、今後の発信が注目される。

 米国政治に詳しく、菅氏へのアドバイザーも務める渡瀬裕哉・早大公共政策研究所招聘(しょうへい)研究員は「バイデン政権は、権威主義国でなく民主主義国だけを集めた『民主主義サミット』を発足1年内に実施する構えだ。米国は同サミットの開催により、世界の国内総生産(GDP)の半分をおさえ、中国やロシアと対峙(たいじ)する。開催地がまだ決まっていないが、米国以外となる可能性が高い。日本は名乗りを上げるべきだ。イデオロギー的な中心をどの国がおさえるかという勝負が始まっている」と主張している。民主党政権だけに、民主主義の理念を推進する力強い姿勢を日本が示し、日米同盟が経済的な利害のみでなく、普遍的な価値にも基づくものだとアピールすることがより重要だろう。

対中・対北朝鮮で求められる戦略性

日米同盟が公共財や礎石(cornerstone)と言われるのは、自由な民主主義に基づく世界第1、第3の経済大国が結束することが、権威主義諸国が増長して世界を不安定化させるのを阻止するのに不可欠だからだ。同盟の実効を高めるため、日本が米国と同じ自由民主主義陣営に属していることを、明確なメッセージとして表明し続けなければならない。

 地域包括的経済連携(RCEP)協定や、環太平洋経済連携協定(TPP)を巡る対応も、注意が必要だ。昨年11月、日中韓と東南アジア諸国連合(ASEAN)各国など15か国によるRCEPの署名が行われた際、日本国内では経済界を中心に「貿易・投資の拡大や効率的なサプライチェーン(部品などの供給網)の構築につながる」(経団連の中西宏明会長)などと歓迎する声が広まった。確かに、地理的に日本に近い中国は日本の輸出入総額の20%超を占める最大の貿易相手国であり(注3)、経済を無視した対中外交は、現実的でないだろう。

 だが、中国は、香港や新疆ウイグル自治区(東トルキスタン)で深刻な人権問題を抱え、東・南シナ海で国際法に反する海洋進出を行っていることを、同時に忘れてはならない。海外紙報道では、日本のRCEP署名が行われると、ただちに警戒の声が上がり、バイデン政権発足を前に、菅政権が中国との関係改善に動いたとの臆測が流れた(注4)。菅氏は12月9日、オンラインで開かれた会議に寄せたビデオメッセージで「『自由で開かれたインド太平洋』を戦略的に推進するとともに、中国をはじめとした近隣諸国との安定的な関係を構築していく」と述べた。FOIPが復活したのは好材料だが、中国との安定した関係とどう両立させるのか。菅氏は、日本国内の「経済の論理」が、そのまま欧米でも理解してもらえると思い込むことなく、人権や民主主義に対する日本の立場が揺るぎないことについて、意識的に繰り返し発信することが求められよう。

 中国の王毅国務委員兼外相は11月に来日し、菅氏、茂木氏と会談した後、茂木氏との共同記者発表で一方的に沖縄県・尖閣諸島の領有権を主張し、茂木氏は反論しなかった。発表は世界に流れており、ミスは痛い。菅氏は、貴重な教訓と考えるべきだ。

 北朝鮮の拉致、核、ミサイル問題は、バイデン政権下でも打開が容易でなさそうだ。

 大統領選の前に、トランプ氏との討論会に臨んだバイデン氏は、金正恩(キムジョンウン)朝鮮労働党総書記と会談する条件として、北朝鮮が核戦力の縮小や非核化に応じることを挙げた。だが展望はない。ささやかれるのは、「戦略的忍耐」(strategic patience)を掲げて何もせぬまま、北朝鮮にみすみす核開発の時間稼ぎを許したオバマ政権時代に逆行するだけではないか、という懸念の声だ(注5)。

 国防長官に指名されたロイド・オースティン氏は、中東だけでなくアジア太平洋も重視する考えを示したが、中央軍司令官を務めた同氏は、軍関係者間で「有能だが慎重な司令官」(competent but cautious commander)との評価がもっぱらだ(注6)。

 ただ、米朝の対話のパイプが目詰まりを起こせば、米国を怖がる北朝鮮が拉致問題を梃子に日本に助けを求めてくる可能性も、考えておくべきだろう。トランプ氏は、拉致問題解決に極めて理解のある大統領と言われたが、そのことで北朝鮮が拉致問題を解決しようと考える動機が生じるわけではない。むしろ、米朝間で直接交渉のルートができれば、北朝鮮にとって日本の「利用価値」は低下する。

 菅政権は、バイデン政権下で、北朝鮮がいつ態度を軟化させるか分からないと考え、チャンスをうかがうべきだろう。

 もちろんその大前提は、日米の強固な同盟であり、良好な日米首脳同士の個人関係が土台となる。

  • 注釈
  • (注1)読売新聞昭和時代プロジェクト(2016)『昭和時代 一九八〇年代』(中央公論新社)86~87頁
  • (注2)米政権移行チームホームページ(https://buildbackbetter.
  • gov/press-releases/readout-of-the-president-elects-foreign-leader-calls/)2020年12月11日最終閲覧
  • (注3)財務省関税局ホームページ(https://www.customs.go.jp/toukei/suii/html/data/y3.pdf)2020年12月11日最終閲覧
  • (注4)Financial Times 2020 Nov26 p.4 “China and Japan to restart corporate travel”
  • (注5)Financial Times 2020 Dec 2 p.4 “Calls grow for arms accord with North Korea”
  • (注6)The Wall Street Journal 2020 Dec 8 p.A6 “General Is Likely Pick For Defense”

※この論考は調査研究本部が発行する「読売クオータリー」掲載されたものです。読売クオータリーにはほかにも関連記事や注目の論考を多数収載しています。最新号の内容やこれまでに掲載された記事・論考の一覧は こちら にまとめています。
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2023162 0 政治・選挙 2021/04/30 01:00:00 2021/04/30 01:00:00 2021/04/30 01:00:00 https://www.yomiuri.co.jp/media/2021/04/20210427-OYT8I50085-T.jpg?type=thumbnail

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